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論企業合規檢察建議
2021-03-23 12:13:19   發布人:《中國刑事法雜志》2021年第1期   

摘要:為充分發揮參與社會治理的積極作用,一些地方檢察機關主動延伸辦案職能,嘗試向涉案企業提出社會治理檢察建議,以督促、引導和幫助其建章立制、堵塞漏洞、合規經營。對于這種具有推動企業合規功能的社會治理檢察建議,可以將其提煉為“企業合規檢察建議”。企業合規檢察建議的推行,事實上讓檢察機關以監督者和把關者的角色介入到企業合規治理當中,這不僅是檢察機關作為公共利益守護者的應有之意,也與當前民營企業犯罪治理刑事政策相契合。而且,與探索中的“企業犯罪附條件不起訴”相比,企業合規檢察建議也具有制發時間、對象較為靈活的獨特優勢。當然,實踐中的企業合規檢察建議尚存在著質量有待提升、約束力有限以及落實情況缺乏持續有效的監管等內在局限。檢察機關在推動企業合規體系建設過程中,除應通過引入協商、激勵因子等方式,對企業合規檢察建議進行合理優化以外,還應對不起訴裁量權進行“松綁”,以為涉罪企業積極采納企業合規檢察建議提供足夠的動力支撐。

 

關鍵詞:企業合規檢察建議 合規整改 合規監管 合規激勵 不起訴裁量權

 

一、引言

 

在合規全球化的大背景下,越來越多的中國企業也開始建立或完善合規管理體系。但是,西方國家合規制度發展的經驗表明,如果沒有針對合規的刑事司法激勵機制,企業對有效合規計劃的打造和推行,就沒有強大的動力。應該說,在西方國家為企業合規所確立的各項刑事司法激勵機制中,暫緩起訴協議和不起訴協議等刑事訴訟程序分流措施確實是極具創造性的。以美國為例,“這種適用于公司的暫緩起訴協議和不起訴協議,對被告方提出了新的義務:一方面要繳納高額罰款,被沒收所有違法所得,向所有因犯罪行為受到損失的被害方進行賠償,另一方面還要承諾在配合檢察官調查的前提下,重建合規計劃,或者完善合規管理體系,接受檢察機關派駐的合規監督員,定期就其完善合規計劃的進展情況向檢察機關匯報。檢察機關在對涉案公司進行持續合規監管的基礎上,在考驗期結束后,根據該企業重建或者完善合規計劃的情況,最終決定是否作出提起公訴的決定!睍壕徠鹪V協議和不起訴協議制度等刑事訴訟程序分流措施的推行,不僅為企業以合規計劃換取寬大處理提供了重要動力,也在很大程度上改變了檢察官在企業犯罪治理中的傳統角色,對于預防、消除企業再次實施違法犯罪行為,進而減少、避免刑事訴訟給公司、股東乃至社會帶來的殃及效果,無疑都具有非常積極的意義。

 

正因為如此,在中國推進企業合規管理制度建設的過程中,有學者也主張引入暫緩起訴協議制度,建立企業犯罪附條件不起訴制度。目前,一些地方檢察機關為了充分發揮法律監督職能,激勵企業合規經營,進而為企業健康發展提供有力司法保障,已開始了“涉企刑事案件附條件不起訴”的改革探索。即,檢察機關在審查起訴時,根據涉罪企業或者與企業利益或發展存在重大關聯的犯罪嫌疑人的犯罪情節和性質、認罪認罰情況、企業刑事合規建設意愿等因素,與符合適用條件的企業簽訂協議并啟動刑事合規監管程序,企業在指定期限內履行協議約定的義務,檢察機關即可以對其作出不起訴決定。2020年3月,最高人民檢察院啟動了企業合規監管試點工作,并確定上海市浦東新區、金山區檢察院,廣東省深圳市南山區、寶安區檢察院,江蘇省張家港市檢察院,山東省郯城縣檢察院為試點單位,一定程度上標志著合規不起訴制度改革在中國正式拉開帷幕。

 

實際上,無論未來中國刑事訴訟法是否可以接納針對企業犯罪的附條件不起訴,都不影響檢察機關在參與企業合規治理,推動企業合規管理體系的建立和完善上發揮重要作用。畢竟,作為憲法和法律規定的法律監督機關,檢察機關已然可以在審查批捕、審查起訴過程中,積極參與社會治安防控體系建設,在發現涉案企業經營管理上存在合規漏洞和風險時,向其發出檢察建議,以督促其建立合規管理體系,或進行有針對性合規整改,完善企業內控制度,從而提高其依法規范經營和維護自身合法權益的意識和能力,以免其再次違法犯罪或受到傷害。為有效落實對民營企業的司法保護,有的地方檢察機關還在結合具體案件情況對涉罪企業以及涉罪企業的法定代表人或者高級管理人員作出酌定不起訴決定的同時,向涉罪企業提出建立合規管理體系的檢察建議,從而在事實上形成了一種企業以實施合規計劃來換取“無罪化”處理的局面,使得不起訴成為企業建立合規體系的重大激勵機制。也正因為如此,有學者甚至認為,此類檢察建議的功能與不起訴協議和暫緩起訴協議中的合規建議有相似之處。

 

對于這種初步具有推動企業合規功能的社會治理檢察建議,本文將其提煉為“企業合規檢察建議”。有觀點認為,如果針對企業犯罪的附條件不起訴制度未來能夠在法律上得以確立,應放棄此類檢察建議。對此觀點,筆者不敢茍同。企業合規檢察建議不僅與檢察機關的法律地位沒有沖突,反而是檢察機關回應社會需求、守護公共利益的應有之意,具有內在的正當性,尤其與當前民營企業犯罪治理的刑事政策相契合。而且,與探索中的“企業犯罪附條件不起訴”相比,企業合規檢察建議也具有制發時間、對象較為靈活的獨特優勢。因此,不僅不應放棄具有鮮明中國特質的企業合規檢察建議,還應重新發現其功能,并對其進行合理優化,尤其要為其注入更多的協商、激勵因子,特別是要確保接受合規檢察建議建立或者完善了合規管理計劃的企業能夠真正得到寬大處理;诖,本文擬結合實踐中已經發生的企業合規檢察建議,對其性質、正當性、基本樣態以及內在局限等展開理論上的分析和討論,以期對檢察機關正在推行的企業合規不起訴改革有所裨益。

二、企業合規檢察建議的正當根據

 

(一)企業合規檢察建議的性質

 

作為一種社會治理檢察建議,旨在推進涉案企業刑事合規體系建設的企業合規檢察建議實際并非新鮮事物,其雛形甚至可以追溯到建國初期。作為落實一般監督職能的檢察措施,彼時的檢察建議適用范圍包括兩個方面:一是在訴訟過程中對相關單位違法、不規范行為要求改正的建議;二是在訴訟程序之外,針對案發單位的制度漏洞提出的預防建議。其中,第二方面針對案發單位的制度漏洞提出的預防建議,就多少具有了推動涉案單位(可能包括但遠遠不限于企業)完善堵塞漏洞,完善內部管理制度的功能。在第五屆全國人大第五次全體會議上,原最高人民檢察院黃火青檢察長就在作最高人民檢察院工作報告時指出:“各級檢察機關還通過辦案,對一些機關、企業事業單位在管理上存在的漏洞,及時提出建議,幫助發案單位采取措施,健全制度,加強管理,對預防違法犯罪起到了一定的作用!敝徊贿^,在相當長的時期內,“檢察建議制度作為刑事檢察工作的延伸,在檢察工作中的比重較小,一直處于邊緣性地位,主要起到服務刑事檢察工作的作用!

 

2009年,最高人民檢察院頒布的《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》(下文簡稱《規定(試行)》)明確將檢察建議適用于社會綜合治理!兑幎ǎㄔ囆校返5條明確規定:“人民檢察院在檢察工作中發現有下列情形之一的,可以提出檢察建議:(一)預防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實,存在犯罪隱患的;……”2019年,最高人民檢察院公布了《人民檢察院檢察建議工作規定》(下文簡稱《規定》)!兑幎ā返2條對檢察建議的性質行了重新界定,明確規定檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責,參與社會治理,維護司法公正,促進依法行政,預防和減少違法犯罪,保護國家利益和社會公共利益,維護個人和組織合法權益,保障法律統一正確實施的重要方式!兑幎ā返5條還將檢察建議分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議以及其他檢察建議五種類型。其中,社會治理檢察建議,主要針對檢察機關在履行檢察職責過程中發現的違法犯罪隱患、管理監督漏洞、風險預警和防控問題向有關單位(包括但不限于企業)提出的。因此,作為檢察機關在辦案過程中向涉案企業所提出的建立或完善合規管理體系的一種檢察建議,企業合規檢察建議在性質上顯然屬于社會治理檢察建議的范疇。

 

(二)企業合規檢察建議的正當性

 

乍看起來,企業合規檢察建議只是檢察機關對逮捕、公訴職能的一種可有可無的延伸。但事實上,合規檢察建議的推行卻使檢察機關以監督者和把關者的角色參與到了企業的合規治理當中,并承擔起督促、引導和幫助涉案企業進行合規整改的職責。這不僅與檢察機關的法律地位沒有沖突,反而是檢察機關作為公共利益守護者的應有之意,具有內在的正當性,尤其與當前民營企業犯罪治理刑事政策相契合。而且,與企業犯罪附條件不起訴制度相比,合規檢察建議也有自己的獨特優勢。

 

1.作為公共利益守護者的應有之意

 

中國檢察機關之所以在依法辦案的同時,還要將辦案職能向社會治理領域延伸,力求做到標本兼治,從本質上講,是由其所具有的“法律監督機關”的憲法定位所決定的。國家監察體制改革的推進,雖引發了檢察機關職務犯罪偵查權的整體轉隸,但并未動搖檢察機關的法律監督定位。檢察機關作為法律監督機關,仍承擔著維護國家法律的統一實施、糾正破壞法制行為的職責。在職務犯罪偵查權轉隸之初,不少人特別是不少“檢察人”大多擔心,職務犯罪偵查權的整體轉隸,是對檢察機關的“致命一擊”,將使具有中國特色的檢察制度面臨嚴峻挑戰,F在看來,這種擔憂并未成為現實,而“轉隸就是轉機”也并非只是為了提高士氣的豪言壯語。這不僅是因為,在檢察機關內設機構改革基本完成之后,形成了“四大檢察”(即刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察)法律監督總體布局,也是因為,檢察機關正在努力更新法律監督理念,優化監督方式,試圖結合辦案過程中發現的社會治理漏洞,延伸法律監督職能觸角,并以檢察建議為抓手,來改進社會治理工作,提升社會治理水平,從而在推進國家治理體系和治理能力現代化方面承擔起重要的政治責任和法律責任。

 

作為一種社會治理類檢察建議,企業合規檢察建議的推行,既意味著檢察機關已不再只是“就案辦案”,而開始承擔起督促、引導和幫助涉案企業建章立制、進行合規整改的責任,以減少和預防企業違法犯罪,推動整個社會的法治水平;也意味著,檢察機關作為法律監督機關所擔當的角色是多重的。其不僅是犯罪的追訴者和人權的保障者,也可以是企業建立和完善合規管理機制的積極推動者。檢察機關作為公共利益的代表之角色也決定了,其可以在企業合規機制的推行上有所作為,從而實現企業利益保護和社會利益保障的“雙贏”。特別是,“現代公司制度在我國實行時間不長,很多企業內部治理缺乏合規意識,也缺乏制定有效合規計劃并予以實施的能力!

 

目前,中國企業在全球性的合規浪潮之下,也正興起一股建立合規管理體系的熱潮,檢察機關無疑需要主動回應社會需求,積極向那些存在合規漏洞的涉案企業制發檢察建議,甚至可以嘗試將涉罪企業的合規整改情況,作為決定是否對涉罪企業提起公訴的考慮因素。這不但沒有超出法律監督的合理射程,反而是在以一種新的也更能滿足社會需要的方式,履行法律監督,服務民營企業發展,守護社會公共利益。只是,不少檢察機關對自身應有的角色扮演尚不清晰,對企業合規檢察建議的重要意義認識也明顯不足,再加上“案多人少”的矛盾在一些基層檢察機關依然突出,檢察機關對延伸辦案職能,推進涉案企業建立和完善合規管理機制,尚缺乏足夠的積極性和主動性。這也是目前企業合規檢察建議制發較少的重要原因。未來,如何激發檢察機關通過制發合規檢察建議推動涉案企業建立合規管理機制的熱情,將是無法回避的重要問題。

 

2.契合民營企業犯罪治理的刑事政策

 

作為國民經濟的重要組成部分,中國民營企業超過2500萬戶,對稅收貢獻超過50%;民營企業創造的國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資超過60%;民營企業中高新技術企業占比超過70%;民營企業對新增就業貢獻率達到了90%。但是,隨著中國經濟進入高速發展期,在民營企業數量不斷增加的同時,民營企業的犯罪問題也愈發凸顯。有研究者以“單位犯罪”“刑事一審”“刑事案由”為關鍵詞在中國裁判文書網上進行了檢索,發現我國企業犯罪的刑事一審案件數量在2014 年為610 件,2015 年886 件,2016 年1352 件,2017年2884件,2018年2261件。

 

究其原因,除自身因素外,更多的可能還是企業本性、國家反應不足以及權力的濫用造成的。而傳統的刑事追訴機制由于存在明顯的缺陷,不僅無法彌補犯罪給國家、社會、企業(家)的損失和傷害,顯然也不足以有效地預防當前形勢嚴峻的企業犯罪。而且,刑事訴訟一旦啟動,無論涉罪企業最終是否被定罪,都將遭受不可挽回的損失,有時甚至是“滅頂之災”。尤其是在過去的刑事執法中,辦案機關對民營企業動輒采取查封、扣押、凍結財產等偵查行為,甚至對民營企業負責人也是動輒采取羈押性的強制措施,其后果常常是“辦了一個案子,搞垮一個企業”,進而引發了諸如企業停產停工、破產倒閉、員工失業乃至經濟下滑等各種負面連鎖反應。

 

也正是在此背景下,中共中央、國務院《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》才明確要求,“加大對民營企業的刑事保護力度!弊罡呷嗣駲z察院首席大檢察官也在第二屆民營經濟法治建設峰會上強調,“要考慮民營企業不同的經營管理模式,對經營中涉嫌犯罪的民營企業負責人要慎捕慎訴,最大限度保證民營企業正常生產經營!睂Υ駹I企業在經營過程中偶然實施的諸如虛假出資、抽逃出資、逃稅、虛開增值稅專用發、非法經營、商業賄賂、污染環境、破壞自然資源、走私、擾亂市場秩序等犯罪,檢察機關更新之前“重打擊、輕保護”的司法理念,對涉嫌犯罪的民營企業負責人“能不捕的不捕”,“能不訴的不訴”,“能判緩刑的就提出判緩刑的建議”,無疑是非常值得肯定的。但是,如果檢察機關在新的可能是“重保護、輕打擊”的司法理念支配下,對于那些涉嫌犯罪(有的可能還比較嚴重)且存在各種合規管理漏洞的民營企業,僅僅對其作出不起訴“一放了之”的處理決定,而對其經營管理中所存在的違法犯罪隱患“聽之任之”,就難以促使這些企業承擔起自我犯罪預防的責任,甚至其極有可能會再次實施類似違法、犯罪行為!坝绕涫窃诋斍皬碗s的經濟環境中,眾多民營企業為追求高額利潤,在合法與違法的邊緣地帶從事帶有冒險性的投資和經營活動,而疏于建立完善的企業內部控制機制,對于員工、客戶、第三方合作伙伴和被并購方的經營活動,缺乏必要的監管措施,甚至存在著鼓勵乃至放任上述商業實體從事違法犯罪活動的制度隱患!

 

如果檢察機關在辦理涉企刑事案件的過程中,能夠及時延伸檢察職能,向那些因內部管理制度不健全而存在著違法犯罪隱患的涉案企業制發合規檢察建議,并能充分激活酌定不起訴中潛藏的激勵因子,就可以督促、引導和激勵那些具有一定規模且有著合規整改意愿的涉案民營企業完善合規管理體系,從而能夠有效地減少和預防其再次實施違法犯罪活動。這其實既是對民營企業最大、最好的特殊保護,也是在為“企業發展營造良好法治環境”,且完全契合民營企業犯罪治理的刑事政策。對于那些涉嫌犯罪的民營企業而言,如果能夠按照檢察建議的整改要求,建立或完善合規計劃,激活內部的自我監管機制,不僅可能促使檢察機關對其作出不起訴決定,避免定罪后被貼上“犯罪企業”的標簽,也可以避免定罪可能給自己帶來的諸如取消上市資格、特許經營資格等不利影響,進而可以大大降低追求經濟利益時的刑事責任風險。

 

3.合規檢察建議的獨特優勢

 

在從以上兩個方面論證了企業合規檢察建議的正當性之后,讀者可能仍會心存疑慮。畢竟,近期一些地方檢察機關嘗試推行的“企業合規不起訴”改革方案,并不僅僅只有“檢察建議模式”,還有“附條件不起訴模式”。而且,采取“附條件不起訴模式”的檢察機關還占多數。既然如此,又何以證明企業合規檢察建議的生命力呢?未來如果確立了“企業犯罪附條件不起訴制度”,是否就應當對之予以放棄呢?要回答此問題,就需要討論“檢察建議模式”所具有的優勢,以及“附條件不起訴模式”的局限。當然,筆者在此對這兩種模式進行簡要比較,既不意味著二者的迥然對立,也不是要對二者作出孰優孰劣的簡單判斷,更不是要否認在立法上引入企業犯罪附條件不起訴制度的必要性和可行性。而是想指出,“企業合規不起訴”的兩種模式的區別有時更多是形式上的。在“檢察建議模式”中,如果檢察機關能夠選擇好時間節點,比如在審查起訴過程中,而不是在作出不起訴決定之后,向那些有建立或完善合規管理意愿的涉罪企業制發檢察建議,要求其在一定的期限內完成合規整改,對其合規整改進行監督考察,并將其采納檢察建議進行合規整改的情況作為是否提起公訴的重要考量因素,那么其對涉罪企業建立或完善合規管理體系所產生的激勵效果,和“附條件不起訴模式”相比幾乎沒有什么本質區別。

 

除此之外,“檢察建議模式”還具有“附條件不起訴模式”所不具有的優勢。首先,合規檢察建議提出的時間比較靈活。正如下文即將展開的那樣,檢察機關既可以在審查批捕時提出,也可以在審查起訴過程中提出,還可以在作出不起訴時提出,甚至可以在提起公訴后提出;而附條件不起訴協議的簽訂則是在審查起訴環節完成的;其次,合規檢察建議制發的對象也比較靈活。檢察機關不僅可以向涉嫌犯罪的企業提出,也可以向其他的涉案企業提出,還可以向涉案企業的行政監管部門提出。而附條件不起訴協議則只能與涉嫌犯罪的企業簽訂,如果企業只是涉案而沒有涉嫌犯罪,即使其在合規管理方面存在明顯的漏洞,檢察機關也難以與其簽訂附條件不起訴協議,激勵其建立或完善合規管理體系,并接受和配合合規監管。但是,在此情況下,檢察機關卻可以通過向涉案企業發出檢察建議的方式,來督促、引導和幫助其進行合規整改。因此,即使將來企業犯罪附條件不起訴制度確立在刑事訴訟法中,只要企業合規檢察建議能夠在助力企業依法依規經營上發揮積極作用,其就具有獨立存續的價值。

三、企業合規檢察建議的基本樣態

 

既然企業合規檢察建議是檢察機關立足辦案職能,適時向那些存在合規管理漏洞的涉案企業提出的,那么其樣態就內嵌在檢察權能的行使之中。在國家監察體制改革之后,檢察機關在刑事訴訟中除了擁有對司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的14種犯罪的偵查權以外,還擁有審查逮捕、審查起訴等職權。經審查起訴,檢察機關應當作出提起公訴或不起訴的決定。因此,根據提出的時間節點不同,企業合規檢察建議可以劃分為審查逮捕環節的企業合規檢察建議、審查起訴過程中的企業合規檢察建議、不起訴決定時的企業合規檢察建議以及提起公訴后的企業合規檢察建議幾種基本樣態。在當前實踐中,最常見的企業合規檢察建議是檢察機關在作出不起訴決定時提出的。

 

(一)審查逮捕環節的合規檢察建議

 

目前,已有一些地方檢察機關在審查批捕時,發現涉案企業存在合規管理漏洞后,向其提出了合規檢察建議。而在中國的司法實踐中,逮捕環節實際上屬于異常關鍵的節點,甚至直接影響偵查程序乃至整個刑事訴訟的最終走向。批捕是如此重要,以至于某種程度上成了決定被追訴人定罪量刑的風向標。也正因為如此,越來越多的辯護律師將公安機關刑事拘留后檢察機關批準決定逮捕前的這段期間,看作是刑事辯護的“黃金救援期”,并試圖通過與檢察機關的積極溝通和充分協商,例如說服被追訴人認罪認罰,積極賠償被害人的損失等,來說服其對被追訴人不予批準逮捕。假如辯護律師能夠將案件成功地阻擋在檢察機關批捕的大門之外,在很大程度上就意味著刑事辯護取得了一定的成功。這是因為,檢察機關一旦不批準逮捕,偵查機關通常會作出變更強制措施(一般是變更為取保候審)的決定,并極有可能作出撤銷案件的決定,案件即便被移送審查起訴,檢察機關也可能作出不起訴決定;檢察機關即便提起公訴,法院通常也會作出適用緩刑或者定罪免刑的裁決。

 

也正因為如此,如果檢察機關在審查逮捕時能夠對于那些案發后積極認罪認罰的企業負責人,作出不予批準逮捕的決定,同時向涉案企業提出合規檢察建議,就可以激勵其建立和完善合規管理機制。未來,如果立法上能夠明確,檢察機關在審查批準逮捕或者辦理羈押必要性審查時,應審查和考量涉案企業的合規管理情況,并在涉案企業已經存在較為完善的內部控制和管理機制,或者具有完善合規管理的意愿時,可以對企業涉案人員尤其是企業經營管理人員不采取逮捕措施,或者變更為非羈押性強制措施,無疑會對涉案企業建立和完善合規機制產生更大的激勵作用。但是,遺憾的是,盡管近年來一系列關于產權保護的司法文件得以出臺,也盡管最高人民檢察院首席大檢察官多次強調要樹立“可捕可不捕的不捕”的檢察觀念,相當比例的企業涉案人員還是被采取了拘留或逮捕等羈押性強制措施。有研究者在對上市公司高管涉嫌犯罪的羈押情況進行統計后發現,“在280位自然人涉嫌犯罪的案件中,261人被采取過刑事拘留強制措施,179人被采取過逮捕強制措施,此外還包括8人被監視居。ㄊ欠裰付ň铀O視居住不詳)。在審判階段的第一次法庭審理時,被告人被羈押的占60.84%”。這不僅不利于保障企業的合法權益和促進企業的正常經營,也不利于調動企業建立合規管理機制的積極性。

 

當然,對企業法定代表人或者企業負責人逮捕后,檢察機關如果能夠將涉案企業采納合規檢察建議的情況,作為后續啟動羈押必要性審查以及決定是否提起公訴的重要因素,也可以為涉案企業建立合規計劃提供一定的動力。而且,逮捕環節提出合規檢察建議的最大好處是,可以將逮捕后的偵查羈押期限與審查起訴的期限進行疊加,從而可以為涉案企業建立和完善合規計劃設置更長的考驗期限。只是,審查逮捕的期限通常只有短短的7天,即使在犯罪嫌疑人未被拘留的情況下,也不得超過20日。檢察機關要在如此短的期限內查明與合規管理體系建設相關的事項,并在做到事實清楚、準確的基礎上,針對涉案企業存在的合規管理漏洞提出可操作性的整改、完善建議,是極為困難的。這也可以解釋,為什么檢察機關在審查逮捕環節鮮有向涉案企業提出合規檢察建議。

 

(二)審查起訴過程中的合規檢察建議

 

在中國的刑事訴訟中,由檢察機關所掌控的審查起訴環節是一個獨立而又重要的訴訟階段,尤其是對偵查和審判起著承前啟后的作用。通過對偵查機關或調查機構移送審查起訴的案件進行審查,檢察機關不僅可以發現和糾正偵查或調查工作中存在的瑕疵和錯漏,還可以最大限度地保障起訴到法院的案件能夠滿足定案所要求的“犯罪事實清楚,證據確實、充分”的證明標準。對于那些符合不起訴適用條件的案件,檢察機關還可以依法終結訴訟進程,不再將被追訴人交付審判。特別是,“以審判為中心”、認罪認罰從寬制度等司法改革的深入推進,刑事案件的辦理方式將逐漸呈現出兩種“互斥共存”的程序格局,即“以庭審為重心”和“以審查起訴為重心”。其中,認罪認罰從寬案件就是“以審查起訴為重心”的典型。

 

這一新的程序格局也為檢察機關推動企業合規管理建設提供了重要依托。在某種意義上,合規計劃甚至可被視作認罪協商機制在企業犯罪治理領域的具體應用。具體而言,檢察機關在辦理涉企刑事案件時,除應充分運用認罪認罰從寬制度,高度重視企業合法權益的保護,盡可能地減弱刑事追訴對企業生產、經營及未來發展造成的不利影響以外,還應考慮合理延伸審查起訴工作的法律效果,結合涉案企業在經營管理結構上存在的漏洞和風險點,及時向涉案企業提出合規檢察建議,督促、引導和幫助涉案企業進行諸如建章立制、完善商業模式和經營管理方式等合規整改工作,提高其依法規范經營的能力,以最大限度地防控合規風險,必要時可以建議乃至責令涉罪企業聘請專業律師等相關專業人員介入到企業的合規整改中來。

 

甚至,檢察機關還可以考慮在合規檢察建議中為涉案企業的整改設置六個月到一年的考驗期。雖然《刑事訴訟法》第172條對審查起訴期限有著明確的規定,即檢察機關應對在1個月作出決定,重大、復雜的案件,可以延長15日,但是該規定只適用于犯罪嫌疑人被羈押案件,而對于未被羈押的,則不受該規定的嚴格限制。換言之,如果犯罪嫌疑人本身就未被羈押,檢察機關在檢察建議中為涉案企業的整改設置了6個月到1年的考驗期,則沒有任何法律障礙。如果犯罪嫌疑人已被羈押,檢察機關也可以為涉案企業整改設置6個月到1年的考驗期,只是需要對犯罪嫌疑人改變強制措施。

 

在過去的檢察實踐中,盡管也有一些檢察機關在審查起訴過程中向涉案企業提出合規檢察建議,但通常既不會為其合規整改設考驗期,也未對其合規整改情況進行持續的監管,更未在對其合規整改情況進行評估驗收后,將合規整改情況作為決定是否對涉嫌犯罪的企業和企業負責人提起公訴的考量因素,導致合規檢察建議很難對涉罪企業產生合規激勵作用,這顯然不利于推動涉罪企業積極地進行合規管理體系的建設。不過,筆者在之前的調研中了解到,某檢察機關已在辦理一起私普通貨物罪的案件中,向涉罪民營企業公開送達了檢察建議,要求其進行合規整改。在檢察建議送達一個月之后,該企業向檢察機關提交了合規整改報告。承辦檢察官擬前往該企業進行檢查驗收,并召開公開聽證,以決定是否對該企業作出不起訴決定。據承辦檢察官介紹,如檢查驗收合規,或將會對該企業作出不起訴處理。不過,這里的突出問題是,在如此之短的合規考察期限內,涉罪企業是否能夠按照檢察建議的要求,進行有效的而不只是書面上的合規整改,難免令人心生疑問。

 

(三)不起訴時的合規檢察建議

 

作為公訴權的重要組成部分,不起訴權在涉企刑事案件中的充分運用,無疑能夠在降低訴訟成本、避免“水波效應”等方面發揮積極作用。只是在過去的檢察實踐中,不起訴權尤其酌定不起訴權一直存在不敢用、不愿用等問題,涉企刑事案件的辦理也難例外。十八大以來,黨中央、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院頒布了一系列保護民營企業經營權和財產權的政策文件以及司法解釋。在此背景下,檢察機關越來越強調通過不起訴權尤其是酌定不起訴權的合理運用來保護民營企業發展。例如,僅2019年1月至11月,江蘇省檢察機關就對1098個犯罪情節輕微的民營企業或其工作人員作了不起訴處理。

 

但是,面對存在著諸多制度缺失和管理漏洞的涉案企業,如果檢察機關單純地強調保護并對其“不訴了之”顯然也是不妥當的。因為,如果涉罪企業存在的合規管理漏洞不能及時堵上,就無法消除其再犯的“基因”。目前,一些地方檢察機關已在實踐中采取將“合規檢察建議”與“相對不起訴”相結合的范式,來督促和幫助涉罪企業搭建合規管理體系。以福建永安縣發出的一份企業合規建議為例。涉案的蘇某是企業的實際經營管理者,其在明知設備存在故障可能引發火災等安全事故的情況下,仍然繼續使用設備,導致非正常運轉的設備產生火星,引發森林火災,損毀有林地面積37.38畝。為了貫徹落實《中共中央國務院關于營造良好發展環境支持民營企業改革發展的意見》精神,檢察機關基于蘇某案發后組織企業人員積極上山撲火,繳納生態公益補償金,有自首、賠償被害人損失、自愿認罪認罰等從寬情節,依法對蘇某作出了相對不起訴的處理。案件辦結后,承辦案件的檢察官又對該企業進行實地走訪,并就排查發現的企業發展中存在的安全生產管理漏洞和經營不規范問題,制發并公開送達了檢察建議。

 

但是,由于不起訴決定一經宣布便立即生效,因此在不起訴決定宣告后,檢察機關再向涉罪企業發出合規檢察建議,要求其進行諸如“建章立制”、“堵塞漏洞”等合規管理體系建設,必然會面臨著約束力比較有限的問題。因為,即使涉罪企業未能認真對待合規檢察建議,存在的合規管理漏洞并未得到很好地堵上,檢察機關也沒有后續的制約手段。畢竟,對于已經生效的不起訴決定,非經法定程序,非具法定事由,是不可能撤銷的。

 

(四)提起公訴后的合規檢察建議

 

作為一個具有大陸法傳統的國家,中國確立了以起訴法定主義為主的公訴模式,即只要檢察機關認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清,證據確實、充分,依法應當追究刑事責任的,通常就會對其提起公訴,檢察機關的起訴裁量權僅限于犯罪情節輕微的案件,涉企刑事案件也不例外。即使是在一些地方檢察機關啟動的合規不起訴改革探索中,酌定不起訴也仍然主要適用于那些可能被判處三年以下有期徒刑的輕微刑事案件。例如,寧波市人民檢察院探索建立的涉罪企業合規考察制度,就將案件適用范圍限定為直接責任人員依法應當判處三年有期徒刑以下刑罰的企業輕微犯罪案件,以契合輕微犯罪依法從寬處理的司法政策;再如,深圳市龍華區人民檢察院所推行的法益修復考察期制度針對的涉民營經濟刑事案件,也是以法益侵害不大,易于修復的案件為主的。這固然有助于防止起訴裁量權的濫用,但卻也大大壓縮了檢察建議對涉罪企業建立合規管理體系的激勵空間。特別是在認罪認罰從寬制度推行之前,如果檢察機關在對涉罪企業提起公訴后,再向其提出合規檢察建議,通常已沒有激發其建立和完善合規計劃的手段。

 

不過,隨著認罪認罰從寬制度改革的推行,特別是在認罪認罰從寬制度正式確立在2018年的《刑事訴訟法》中后,對于認罪認罰案件,檢察機關必須就主刑、附加刑、是否適用緩刑等提出量刑建議。對于檢察機關的量刑建議,除五種法定的不符合認罪認罰條件的情形以及量刑建議“明顯不當”以外,法院“一般應當”予以采納。在此背景下,如果涉罪企業能夠自愿認罪認罰,且有完善或建立合規管理體系的意愿,即使是對必須提起公訴的案件,檢察機關也可以向其提出合規檢察建議,并可以考慮提出更為輕緩的量刑建議。涉罪企業也可以依據其在完善合規管理體系方面取得的成效,說服檢察機關調整之前的量刑建議。只是,按照目前刑事訴訟法關于審判期限的規定,人民法院審理公訴案件,必須在受理后二個月以內宣判,至遲也不得超過三個月。因此,如果不能對案件中止審理,指望涉罪企業在如此短暫的時間內堵塞合規漏洞、完成合規整改、建立有效的合規管理體系的任務可能也是不現實的。

 

四、企業合規檢察建議的主要問題

 

目前,一些檢察機關大多都選擇在作出不起訴決定的同時,向涉案企業提出合規檢察建議,這其中所蘊含的合規激勵,對于督促涉案企業堵塞管理漏洞,完善內部合規管理制度,防范企業合規風險,提升依法依規經營能力等,確實可以發揮了一定的積極作用。但是,由于企業合規檢察建議的整體質量有待提升,對被建議對象的約束力較為有限,加上企業合規檢察建議提出后檢察機關又對涉案企業合規整改情況疏于持續監管,因此其對督促、引導和幫助涉案企業建立有效合規計劃的作用尚未能夠充分發揮出來。

 

(一)合規檢察建議的質量問題

 

作為一種社會治理檢察建議,企業合規檢察建議的實質是,檢察機關通過延伸辦案職能,督促、引導和幫助涉案企業建立合規管理機制,實施有效合規計劃。簡言之,企業合規檢察建議事實上已讓檢察機關以獨特的方式參與到了企業合規治理中來。然而,公司治理問題是一項非常復雜且專業性很強的工作,會涉及到法學、管理學、經濟學、歷史學等諸多學科的知識。而且,涉案企業之間在經營范圍、組織結構、業務規模、合規風險管理體系等方面也是有諸多差異的。如果檢察官不能意識到自身知識的短板,及時更新知識結構,又不能放下身段多聽取被建議單位的意見,那么即使“將制發檢察建議的質量和效果納入檢察官履職績效考核”,也不可避免地會出現企業合規檢察建議內容空泛,缺乏可行性、針對性和可操作性等問題。這既難以引起被建議企業的重視,也無法有效幫助企業根據自身的性質、業務、規模和合規風險點,來進行有針對性的合規整改。

 

以上海市某檢察機關在辦理一起以非法運輸危險物質案件時向涉案企業發出的檢察建議為例。檢察官通過走訪調查發現,涉罪企業在公司管理、工作流程規范、員工安全教育培訓等方面存在諸多違法違規問題,具有重大安全隱患,遂向涉罪企業發出檢察建議,建議“落實確保收件員開箱驗視的監管措施、在收件營業網點全覆蓋配備安全檢查設備以及完善對公司員工的安全教育培訓制度”?梢韵胂,這一按照目前的評價標準來看質量或許并不存在太大問題的檢察建議,即使得到涉罪企業的重視,究竟其能否有效消除和堵塞其在合規管理方面存在的隱患和漏洞,尤其是不流于形式,真正能夠助力其有針對性地防范合規風險、避免再次發生類似違法犯罪行為,尚有待實際考證。

 

未來,檢察機關或可以從以下幾個方面,提升企業合規檢察建議的質量。一是企業合規檢察建議應重點圍繞涉案企業可能面臨的特定合規風險來展開。畢竟,企業合規的靈魂并不是大而全的合規管理體系,而在于針對企業的“合規風險點”確立專項合規計劃;而要想通過企業合規檢察建議引導、督促和幫助涉案企業打造出一套專屬的合規管理體系,最重要的是,檢察機關能夠通過查詢、調取、復制相關證據材料、向當事人、有關知情人員或者其他相關人員了解情況、聽取被建議單位意見、咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見、委托鑒定、評估、審計、現場走訪、查驗等方式,查明涉案企業的性質、經營狀況、經營模式、違法犯罪記錄、違法犯罪事實、在經營管理方面存在的漏洞以及在當地的經濟地位等與推進合規管理體系有關的事實,并合規檢察建議的提出建立上述事實基礎之上,尤其應重點針對涉案企業面臨的主要合規風險點來展開;二是企業合規檢察建議應引入更多的協商因子。隨著認罪認罰從寬制度的深入推進,“在以公檢法三機關分階段審查把關案件為基調的刑事訴訟架構下,一種由檢察機關主導并以聽取辯護方的意見為主要協商方式的量刑協商機制,開始成為中國刑事訴訟的新常態機制!比欢,按照《規定》17條第2款的要求,在檢察建議書正式發出前,檢察機關盡管只是“可以”征求被建議單位的意見,但這絕不是說,檢察機關在制發檢察建議的過程中就可以進行單方面的職權運作,而應,充分聽取涉案企業的意見,尤其要多與涉案企業就整改期限、整改事項、合規監管方式等重要事項交換看法,甚至應力求讓檢察建議的制發過程,成為建議方和被建議方達成“合意”的過程;三是應在合規檢察建議中引入激勵因子。為了讓涉罪企業能夠在采納合規檢察建議方面擁有強大的動力,檢察機關不僅應盡可能在審查起訴過程中提出企業合規檢察建議,還可以考慮在企業合規檢察建議中明確載入諸如“涉罪企業在考察期限內完成合規整改的情況,將作為檢察機關決定是否提起公訴的重要考量因素!

 

(二)合規檢察建議的約束力問題

 

“建議”從來都是為了被“接受”,而不只是為了被“參考”。企業合規檢察建議自然也不例外。檢察機關向涉案企業發出合規檢察建議后,當然希望其能按照檢察建議的要求積極進行合規整改。不過,包括企業合規檢察建議在內的社會治理檢察建議盡管可被看作是一種職權行為,但并未獲得立法的“剛性賦權”。為了促進被建議單位對檢察建議的重視和采納,最高檢察機關雖也在努力“讓檢察建議體現剛性、做到剛性”,并試圖在《規定》中從規范格式要求、送達程序、建立抄送制度、積極幫助和支持被建議單位落實檢察建議、加強對檢察建議的跟蹤督促等幾個方面增強檢察建議的“剛性”。但事實上,如果被建議單位不認真對待合規檢察建議,在規定期限內經督促無正當理由不予整改,或者敷衍塞責、應付差事,檢察機關通常也只能“將相關情況報告上級人民檢察院,通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織等,必要時可以報告同級黨委、人大,通報同級政府、紀檢監察機關!倍,由于合規檢察建議通常是在檢察機關作出不起訴決定后向涉罪企業提出的,使得涉罪企業無論最終是否能建立起一套行之有效的合規管理體系,都幾乎不會再承受什么壓力。而在涉罪企業缺乏外部監管壓力的情況下,指望其主動投入必要的合規成本來建立合規管理體系幾乎是不現實的。

 

在檢察實踐中,還存在對涉罪企業及企業負責人作出相對不起訴決定的同時,向行政監管部門制發檢察建議書的情況。例如,長寧區檢察院就在對一批虛開發票的企業及經營者作出相對不起訴決定并舉行集中公開宣告的同時,向稅務機關制發了檢察建議書。除建議稅務機關對涉案企業依法予以行政處罰外,還建議其督促和幫助企業查找漏洞,建立健全發票管理、稅收申報等稅務合規制度,通過對企業經營者和財務人員的教育和培訓,提高涉案企業稅務合規的意識和能力。但是,在檢察機關的職務犯罪偵查權轉隸之后,此類檢察建議是否能夠得到認真對待,在很大程度上也取決于被建議稅務機關的配合程度,至于這些涉罪企業是否能在稅務機關的督促和幫下,及時地堵塞合規漏洞、完善合規管理,則更具有很大的不確定性。 

 

(三)合規檢察建議的落實問題

 

效果是檢察建議的落腳點和生命線。雖然,從現有數據來看,檢察建議的采納率并不低(達到82.40%。)但是,采納率并不能說明所有問題,尤其不能保證檢察建議的落實效果。對于檢察機關而言,之所以要在辦案過程中延伸檢察職能,向涉案企業提出合規檢察建議,其目的是為了督促、引導和幫助那些在內控管理制度等方面存在隱患和漏洞的涉案企業進行合規整改,以強化企業自我監督,完善自我約束機制,最終實現依法依規經營。但是,如果在企業合規檢察建議提出后,檢察機關不能對涉案企業的合規整改情況進行持續的監管,就很容易出現合規整改流于形式的問題。從筆者訪談了解到的情況來看,有的涉案企業雖然在接到檢察建議后也作了及時的書面回復,并承諾會進行積極的整改,但實際上后續的合規整改措施并不到位甚至非;\統,其在檢察建議的督促下制定的相關合規文件,實際不太可能得到真正地執行。這種基本上流于紙面上的合規,對公司治理方式幾乎不會產生任何實質性的影響,對其識別、管控合規風險,預防再次違法犯罪也難以起到實質性的作用。

 

按照《規定》的要求,人民檢察院應當積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議。督促落實工作由原承辦檢察官辦理,可以采取詢問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等方式,并制作筆錄或者工作記錄。實踐中,一些檢察機關采取了“實地督查回訪”的措施,來核實檢察建議的落實情況。但是,僅靠檢察機關的類似“回訪”,怕也無法確保涉案企業重視合規整改工作,并實施有效的合規管理。因此,在企業合規檢察建議提出后,檢察機關應如何對涉案企業的合規整改落實情況進行監督考察,顯然是個需要認真研究的問題。

 

目前,深圳市寶安區檢察院聯合寶安區司法局創設了受犯罪嫌疑單位委托的“獨立監控人”,使其在一定意義上可以作為檢察官的助手,來對涉嫌單位犯罪的企業完善合規管理的情況進行調查、規劃、監督;深圳市南山區人民檢察院設立了“刑事合規專員”,一方面協助配合承辦檢察官對案件的啟動審查、協議簽訂、監督考察等全部程序環節,并獨立做好后續跟進工作。另一方面對承辦檢察官辦理案件及企業刑事合規監管程序的過程進行內部監督。浙江省岱山縣人民檢察院創設了“合規監督員”,以幫助企業對違規行為開展自查整改,并根據風險因素及時修正在生產、就業、納稅等方面可能存在的風險隱患,建立執行一套有效完備的合規方案。而遼寧省人民檢察院與遼寧省市場監督管理局、遼寧省地方金融監管局、遼寧省生態環境廳、遼寧省自然資源廳、國家稅務總局遼寧省稅務局、中華人民共和國沈陽海關等十余家行政監管機關聯合制定的《關于建立涉罪企業合規考察制度的意見》則規定,由檢察機關就涉罪企業在合規建設中存在的問題,與行政監管機關進行會商,由行政監管機關向檢察機關提出考察建議。根據執行合規計劃對專業能力的要求,在合規考察期內涉罪企業應當聘請律師、會計師、稅務師等專業人員參與合規計劃的執行與評估。從域外企業合規監管的運行經驗來看,無論將來最終采取哪種監管方式,有一點幾乎可以肯定,那就是檢察機關需要引入外部的專業力量(擔任“合規監督官”或者“合規協調員”),協助涉案企業制定合規整改方案,并協助檢察機關監督合規計劃的執行!昂弦幈O督官”或者“合規協調員”應就其履職情況、涉案企業合規整改情況等向檢察機關進行報告。唯此,檢察機關才有可能真正承擔起督促、引導和幫助涉案企業打造有效合規管理體系的責任。

 

五、余論

 

隨著認罪認罰從寬制度等司法改革項目的深入推進,檢察機關在刑事訴訟中的主導地位日益凸顯。但在延伸檢察辦案職能,通過向涉案企業制發合規檢察建議來督促、引導和幫助企業建立合規管理機制方面,檢察機關的應有作用還未能充分發揮出來。究其原因,除了有企業合規檢察建議存在整體質量不高,約束力比較有限,以及對企業合規檢察建議的落實情況疏于持續監督等原因以外,還在于檢察機關對參與企業合規治理、助力企業依法依規經營的重要性認識不足,合規檢察建議在那些未進行改革探索的地方至今也只是被看作是一種可提可不提的檢察建議。加上,一些檢察機關提出企業合規檢察建議的時機選擇不當,不是在審查起訴過程中向涉嫌犯罪的企業提出,而是不起訴決定之后才提出,難以激活檢察裁量權中所蘊藏的激勵因子,無法為企業建立和完善合規計劃提供內在動力。

 

特別是,基于不信任所衍生的各種限制,也讓檢察機關在行使不起訴裁量權時有些束手束腳。雖然認罪認罰從寬制度的確立,已為檢察機關充分行使不起訴裁量權提供了重要的法律支撐,但是酌定不起訴的適用率至今仍然處于較為低迷的狀態。如前所述,即使在那些探索企業合規不起訴的地方,檢察機關通常也只是將直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法可能判處三年有期徒刑以下刑罰的涉企輕微刑事案件作為適用對象。即使在極少數檢察機關的改革方案中,合規不起訴可以適用于直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當被判處三年以上十年以下有期徒刑的涉企刑事案件,也需具有自首情節或者是共同犯罪中的從犯,或者直接負責的主管人員、其他直接責任人員具有立功表現的等條件,才可以適用。因此,在針對企業的附條件不起訴制度尚未在法律上得以確立以前,為了激勵那些已然認罪認罰的涉罪企業認真對待合規檢察建議,從而建立起行之有效的合規管理體系,首先應從內部工作機制上為不起訴裁量權“松綁”,讓檢察機關敢用、愿用酌定不起訴權能,以盡可能讓那些已然認罪認罰且承諾建立或者完善合規計劃的涉罪企業能夠得到“出罪化”處理。從全球視野看,檢察機關起訴裁量權的擴大,不僅勢在必行而且正當其時。未來中國要在涉企刑事案件中擴大酌定不起訴的適用范圍,必須防止不起訴后對涉罪企業和直接負責的主管人員或其他直接責任人員“一放了之”。而這既需要探索完善“不訴替代處罰多元體系”,也需要強化企業合規檢察建議權的運用,以督促、引導和幫助涉案(罪)企業完善合規管理體系,真正起到防范、化解、控制合規風險的作用。

 

不過,無論不起訴裁量權最終能否在中國刑事訴訟法中得以擴大,檢察機關在進行公訴裁量時,都不應僅僅考量“犯罪情節”以外,而必須考量“公共利益”。雖然,《刑事訴訟法》至今尚未對“公共利益”在公訴裁量中的地位和作用做出明確規定,但是,中國檢察機關的性質和公訴的基本職能都決定了,必須將公共利益衡量作為檢察裁量權行使的基礎。尤其是在涉企刑事案件的辦理中,更應如此。只有這樣,才可以有效地防止公訴裁量權的不當行使,并確保涉企刑事案件的處理,能夠符合社會公眾的整體利益和最大多數人的普遍期待。而對于那些接受檢察建議進行合規整改的涉罪企業,檢察機關在進行公共利益衡量時,需要考慮的因素至少也應當包括(但又遠不限于):企業涉嫌的犯罪性質和后果;涉罪企業是否認罪認罰;涉罪企業是否有違法犯罪前科;涉罪企業是否進行了有效的合規整改;定罪對無辜第三方造成的負面影響大;等等。由于構成公共利益的因素是多方面的,檢察機關在進行公共利益衡量時,就需要綜合個案的具體情況和前述這些因素,作出一個總體的評價。對于那些積極接受檢察建議完成了合規整改、消除了合規隱患的涉罪企業,即使因為其所實施的犯罪性質較為惡劣或者所造成的后果較為嚴重,檢察機關無法對其作出不起訴處理,也可以提出更為輕緩的量刑建議,以激勵更多的企業建立或完善合規管理制度,進而發揮企業合規在犯罪治理中的重要作用。

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